En este artículo nos ocupamos de comentar las características que puede presentar la Organización Institucional del turismo en los países, entendiendo como tal al Marco Jurídico en el cual se sustenta el desarrollo de la actividad, y la Estructura Organizacional que adopta la Administración Pública para la conducción del sector. Pensamos que el mismo ayudará a identificar y comprender porque la organización institucional del turismo puede variar de un país a otro. Enseguida nuestros comentarios al respecto.
Marco jurídico en el cual se sustenta el desarrollo dle turismo
Cuando el Estado decide incorporar al turismo a las actividades que encara a través de la Administración Pública para el logro del progreso y el bienestar de la población, establece el Marco Legal en que sustentará su desarrollo. Marco Legal que plasma en la Ley Nacional de Turismo, donde precisa los propósitos del desarrollo de la actividad, fija los principios a los cuales se ajustara dicho desarrollo, y designa al Órgano Rector al cual le adjudica la responsabilidad de conducir el sector. Normalmente la citada Ley es declarada de orden público e interés social, y de observancia obligatoria en todo el territorio nacional. Precisándose que su aplicación corresponda al Poder Ejecutivo, por conducto del Órgano Rector designado para la conducción del sector. En ella se estable el objeto de la misma, que por lo general es contribuir al logro de los objetivos planteados en el Plan Estratégico de Desarrollo del País, y los principios a los cuales deberá ajustarse el desarrollo de la actividad turística.
Ya en la parte sustantiva de la Ley, se designa al Órgano Rector que tendrá a su cargo la promoción, el estímulo y el desarrollo de la actividad turística en el territorio nacional, para lo cual se le otorga el derecho para conocer en materia turística en relación a otros órganos y dependencias de la Administración Pública. Detallando en ella las funciones que éste deberá cumplir en el ejercicio de sus cometidos, así como la descripción de las acciones que debe llevar a cabo para la conducción del sector. Precisa también a quienes se les confiere el carácter de prestadores de servicios turísticos y los derechos y obligación que regulan sus actividades, así como los de los usuarios de dichos servicios. Como se puede observar por lo expuesto, el papel de los Organismos Nacionales de Turismo en el contexto de la Administración Pública, no queda al libre albedrio de los funcionarios en turno a cargo de éstos, llámense Ministro, Secretario o Director de Turismo, sino que está claramente especificado en el marco de actuación que le marca la Ley de turismo. En otras palabras, la citada Ley les precisa que es lo que deben hacer. Como hacerlo es el cometido de ellos, y el resultado del cumplimiento de las funciones que se le asigna, es lo que determina su eficacia en la conducción del sector.
Estructura organizacional del organismo rector del turismo
No existe en realidad un modelo uniforme de organigrama de los organismos oficiales de turismo. En la práctica la organización de los mismos responde a la significación que pueda tener la actividad en cada país, aspecto este que en definitiva es el que determina la posición y jerarquía que dicho organismo pueda tener en la estructura administrativa del sector público. No obstante debe decirse que existen ciertas funciones que son básicas para la conducción del turismo, las cuales están siempre presentes en las organizaciones de estos organismos, tales como la política turística y la planificación del turismo, el desarrollo de las facilidades y regulación de los servicios turísticos, y el marketing y la promoción turística.
Por lo general la responsabilidad por la conducción del turismo recae en un Organismo Centralizado, llámese este Ministerio, Secretaría, o bien, Dirección Nacional de Turismo (en la órbita de un organismo superior), dependiendo de la jerarquía que se le asigne a dicho órgano rector en el contexto de la Administración Pública. Confiriéndole al mismo la facultad para definir los aspectos normativos y estratégicos del sector, a saber: la política turística y el plan estratégico de desarrollo, la ejecución de los programas operativos relacionados con el desarrollo de las facilidades turísticas y la regulación de los servicios turísticos, así como la promoción turística y el apoyo a la comercialización de la oferta a ofrecer en los mercados.
Ahora bien, es un hecho que la centralización del órgano rector tiene la ventaja de permitir una mejor adaptación de las políticas turísticas a los fines hacia los cuales apuntan los planes nacionales de desarrollo del país. Pero en contra partida debe decirse que la propia centralización lleva implícito el riesgo de la influencia burocrática a la cual están expuestos todos los organismos centralizados. Burocracia que puede disminuir la eficacia del organismo centralizado en la conducción de los aspectos operativos del sector, especialmente en el campo de la promoción turística la cual normalmente exige de toma de decisiones rápidas. Razón por la cual muchos países para lograr la flexibilidad requerida en el desarrollo de las actividades de promoción turística optan por crear Organismos Descentralizados para la ejecución de las mismas, en virtud de que estos normalmente gozan de autonomía financiera y operacional para el cumplimiento de sus cometidos. Creando de esta manera una Estructura Organizacional Mixta para la promoción y desarrollo del sector.
Comentario final
Obviamente, la estructura mediante la cual el Estado encare la promoción y desarrollo del turismo tiene que quedar claramente establecida en la Ley Nacional de Turismo que, como se indicara, constituye el marco legal en el cual se fundamenta la conducción de la actividad. Por lo que la estructura y contenido de la citada Ley puede variar si esta conducción se encara mediante un Organismo Centralizado al cual se le asignan tanto los aspectos estratégicos como operativos del desarrollo, o con una estructura organizacional mixta donde un Órgano Centralizado establece los lineamientos estratégicos de dicho desarrollo y el, o los, Órganos Descentralizados se encargan de la ejecución de los aspectos operativos resultantes de las decisiones estratégicas.
Para finalizar debe decirse que en lo que se refiere al financiamiento de la estructura organizacional, si se trata de un Órgano Centralizado su funcionamiento se financia con partidas provenientes del Presupuesto General de Ingresos y Gasto Corriente de la Administración Pública. Mientras que el financiamiento para el funcionamiento y actividades desarrolladas por los Óranos Descentralizados ( en este caso los creados para la promoción turística) se puede obtener mediante alguna de las siguientes opciones que se han aplicados en Latinoamérica: Impuestos a los pasajes de líneas aéreas y prestación de los servicios turísticos, el caso de FOPTUR en Perú; una Contribución para fiscal (no sujeta a gravámenes adicionales) a la cual aportan todos los prestadores de servicios turísticos, el caso del FONDO de PROMOCIÓN TURÍSTICA de Colombia; o bien, cobrando un Derecho de No Residente, a todos los extranjeros que llegan al país, el caso del CONSEJO DE PROMOCIÓN TURÍSTICA DE MEXICO, donde los prestadores de servicios turísticos no contribuían para el funcionamiento ni para las actividades de promoción que este este Consejo realizaba, aunque contaban con voz y voto en su Junta de Gobierno. Por supuesto esta última opción no es recomendable.
En próximos artículos nos ocuparemos de la Ley Nacional de Turismo, y de la Estructura orgánico-funcional del Órgano Rector del Turismo.
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